编辑|锐观经纬 当朝鲜的核活动持续推进、伊朗的浓缩铀产量突破上限、缅甸的相关争议不断，联合国安理会的制裁决议却屡屡陷入“纸上谈兵”的尴尬境地。 曾经被视为国际社会“施压利器”的制裁机制，如今在大国博弈和复杂的国际局势中逐渐失灵，全球防扩散体系面临前所未有的挑战。 为何联合国的制裁难以奏效，在现有体系下，又有谁能扛起填补监管缺口的重任？
联合国安理会制裁机制的失灵，早已不是新鲜话题，其结构性缺陷是核心症结所在，作为全球安全治理的核心机构，安理会的决策机制依赖五大常任理事国的共识，而“一票否决权”往往成为制裁决议落地的最大障碍。 这一机制设计原本是为了平衡大国利益，却在现实中沦为部分国家维护自身地缘政治诉求的工具，导致针对朝伊缅等国的制裁难以形成统一且有力的执行合力。 更严重的是，制裁规避网络的不断翻新，让本就松散的执行体系雪上加霜，部分国家通过迂回贸易、第三方中转等方式绕过限制，使得制裁的实际效果大打折扣，全球防扩散共识也随之逐渐松动。
面对联合国制裁的无力，一些国家曾尝试通过单边行动或小圈子联盟寻求突破，但这些尝试终究难以摆脱自身局限。 2021年，欧盟单独对朝鲜在西非运作劳工网络的负责人实施制裁，试图从资金链入手遏制相关活动，但由于缺乏非西方国家的认可与配合，制裁范围有限，未能形成持续压力。 2024年，美国、日本、韩国组建三方制裁监测小组并发布相关报告，聚焦区域内的防扩散问题，但其执行碎片化的弊端同样明显，不同国家的执行标准不一，漏洞百出。
更关键的是，这类单边或小圈子行动缺乏普遍的国际法依据，合法性根基薄弱，不仅难以获得国际社会的广泛支持，反而可能加剧国际社会的分裂，进一步削弱全球治理的有效性。 在各类替代方案纷纷碰壁之际，一个拥有40个成员国的国际组织，金融行动特别工作组（FATF），逐渐走进全球治理的视野，成为填补制裁缺口的有力竞争者。 这个1989年由G7发起成立的机构，最初以制定全球反洗钱和反恐怖融资规则为核心职责，如今已发展为拥有40个正式成员国、200多个国家和地区通过区域性机构承诺遵守其规则的全球性金融监管平台。
与联合国制裁依赖政治博弈不同，FATF的核心威慑力来自其“黑名单”制度，被列入名单的国家或地区，将面临外资撤离、国际银行业务中断、跨境贸易受阻等一系列严厉后果，相当于被逐出全球金融体系。 这种基于金融规则的约束，绕开了复杂的政治博弈牛客栈策略，直接击中了各国经济发展的核心痛点，其实际威慑力远超许多象征性的政治制裁。 值得注意的是，FATF早已将“反扩散融资”纳入核心职责范畴，早在2012年，该组织就明确要求成员国防止资金流向大规模杀伤性武器扩散活动，其“建议7”更是直接绑定安理会相关金融制裁决议，为全球防扩散提供了金融层面的执行路径。
欧盟2019年发布的金融犯罪高风险司法辖区黑名单中，朝鲜、伊朗等均被列入其中，这一举措正是基于FATF提供的评估报告，足见其规则在全球范围内的影响力。 与联合国制裁的“雷声大、雨点小”相比，FATF的制裁手段更具针对性和实操性，能够直接作用于违规国家的经济命脉，这也是其能够成为补位力量的关键原因。 不过，FATF当前的反扩散能力仍存在明显短板，制约了其作用的充分发挥。
监管范围过窄是首要问题，随着扩散手段的不断升级，伊朗通过非法渠道采购西方技术、朝鲜通过各类隐性创收活动积累资金等新型扩散行为，尚未被其现有规则完全覆盖，给违规国家留下了可乘之机。 此外，FATF对“中间枢纽”的忽视同样致命，俄罗斯一边与伊朗深化合作，一边与朝鲜保持贸易往来，其部分贸易伙伴实际上在间接助力扩散活动，却未被纳入有效的监管框架。 聚焦方向的偏差也不容忽视，长期以来，FATF的监管重点集中在伊朗、朝鲜等少数国家，对俄罗斯、巴基斯坦等同样存在风险的国家缺乏足够关注，即便2024年6月的报告首次点出俄罗斯的反扩散威胁，也仅停留在口头警示，未形成实质性约束。
要激活FATF的防扩散潜力，需要从三个关键方面精准发力，让其“黑名单”真正成为悬在违规国家头上的“利剑”。 首先要拓宽监管边界，将安理会制裁名单未涵盖的新型扩散行为全面纳入监管，包括伊朗的非法技术采购、朝鲜的隐性创收等，堵住规则漏洞。 其次需提升扩散融资的评估权重，将其与洗钱、恐怖融资置于同等重要的位置，倒逼各国将反扩散纳入外交和金融监管的核心议程，必要时可将俄罗斯列入黑名单，通过限制其国际银行业务形成有效震慑。
最后要筑牢执行防线，依托FATF“同行互审”的传统和专业属性，强化规则执行的客观性和公正性，抵御不必要的政治干预，确保制裁措施能够落到实处。 不可否认，FATF也存在自身局限，作为共识型组织，其重大决策需要全体成员同意，2024年乌克兰提议将俄罗斯列入黑名单时，中国、印度等国投出反对票，导致该提议未能通过。 但相较于联合国安理会，FATF的优势依然十分突出：其决策依据是技术证据而非政治博弈，不易陷入僵局。
200多个成员多为金融领域专家，在维护全球金融体系安全上目标一致，沟通成本更低，更重要的是，该组织敢于“亮剑”，2023年因俄罗斯违背核心原则，果断暂停其成员资格，这种对违规国家的惩戒决心，正是安理会所缺失的。 在全球防扩散形势日益严峻的当下，这种“专业导向+硬气执行”的组合，无疑更具现实意义。 回望联合国制裁的失灵历程，伊朗问题是最鲜活的例证，2024年8月，法国、德国、英国组成的“E3”启动伊核协议“快速恢复制裁”机制，计划重启2015年以来取消的联合国对伊制裁，理由是伊朗浓缩铀产量突破上限且刻意阻挠国际原子能机构的监测工作。
但俄罗斯作为安理会常任理事国公开反对，外长拉夫罗夫批评此举旨在蓄意搞垮伊朗，不仅不承认制裁的合法性，还加速与伊朗的合作，两国1月签署的全面合作条约在联合国大会闭幕后随即生效，俄罗斯甚至可能通过这一合作获取伊朗无人机投入乌克兰战场。 最终，由于俄罗斯的“一票否决权”，对伊制裁的更新计划彻底搁浅，再次凸显了联合国制裁机制的脆弱性。 全球防扩散体系的构建，从来不是单一机构能够独立完成的任务，联合国安理会的政治权威仍不可替代，但其制裁机制的改革需要漫长的过程。
在这一背景下，激活FATF的反扩散潜力，形成“政治共识+金融约束”的双重防线，成为现阶段最可行的选择。 FATF的40个成员国及200多个规则遵从方，覆盖了全球主要经济体和金融中心，其“黑名单”制度能够形成跨区域、跨领域的联合约束，让违规国家无处遁形。 国际社会当前最紧迫的任务，是凝聚对FATF规则的共识，支持其完善反扩散融资框架，强化执行力度。
唯有如此，才能有效弥补联合国制裁的缺口，遏制大规模杀伤性武器扩散的势头，守住全球安全的底线。 当金融的“缰绳”能够真正约束违规行为，当国际社会不再为政治博弈而搁置共同安全利益，全球防扩散体系才能重新焕发生机，这既是对当下挑战的回应，也是对人类共同未来的负责。
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